胡山峰：“一带一路”背景下 国内企业走出去投资PPP项目风险探析

“一带一路”(The　Belt　and　Road)是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。自2013年9月和10月习近平总书记倡议3年多来，建设进展顺利，成果丰硕，受到国际社会的广泛欢迎和高度评价。2017年5月14日至15日，北京主办的“一带一路”国际合作高峰论坛更是成果丰硕，我国又和多个国家或国际组织签订《合作谅解备忘录》或《合作框架协议》。

“一带一路”建设拓展了中国对外开放的内涵，成为中国企业“走出去”进入新阶段的标志。中国企业走出去不再是单纯的参与项目建设施工,而是以投资主体的身份参与项目投资、建设、运营和管理。其中，通过PPP模式参与项目实施成为普遍的投资方式（典型：牙买加南北高速公路BOT项目、柬埔寨甘再水电站PPP项目 、刚果布桑加水电站PPP项目等）。上述企业与各国政府建立项目全生命周期共同体，将国内成熟技术、服务、资金与各国人工和成本的优势进行稼接，协同国家化解过剩产能，共同推动所在国经济发展。同时，企业也获得国际市场的利润和品牌。

“一带一路”战略的实施和PPP模式推行为这些企业带来了新一轮投资的机遇，给企业发展带来广阔的市场空间。然而，新的市场机遇也带来新的风险，对企业参与“一带一路”国际项目提出了更大的挑战和更高的要求。那么，中国企业“走出去”实施国际PPP项目，究竟如何识别项目投资中的风险，并采取哪些应对策略加以规避的？笔者结合国内PPP项目运作实务实，针对投资国际PPP项目的风险识别和应对措施作以下分析，以期对走出去拟投资国际PPP项目的企业有所帮助。

第一：慎重选择PPP项目所在国别

“一路一带”国际PPP项目，均采取政府特许经营形式，企业投资及收益大多来源于经营项目收费，少数项目存在政府财政的可行性缺口补助。该类项目投资额巨大，投资回收周期长（国内项目经营期一般不超过30年，国际PPP项目特许经营期限都会超过30年，如刚果布桑加水电站PPP项目运营期99年），因此政府政治是否稳定、财政收支就显得尤为重要，投资企业在选择项目所在国别时应重点对该国的政局和财政情况进行必要调查和了解。

根据世界经济论坛发布的《2015-2016全球竞争力报告》显示，斯洛文尼亚、缅甸、以色列、埃及、塞尔维亚、乌克兰、巴基斯坦、保加利亚、印度、摩尔多瓦、波黑、孟加拉国、黎巴嫩、泰国、尼泊尔等国家的政党轮换频繁或政局不稳，对投资等商业活动的影响较大，给国内企业参与沿线国家的PPP投资带来了较大的不确定性及风险。印度、以色列、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、乌克兰、斯里兰卡、匈牙利、克罗地亚、斯洛文尼亚、约旦、埃及、新加坡、不丹、黎巴嫩、日本负债率都超过了70%，日本甚至超过了200%；以上资料和信息中国企业投资PPP项目时可供参考。

国内企业应通过国际交往、情报收集、知识储备与分析等系统性工作，并结合企业自身资源和实力，制订适合自己的投资国别战略。如果最终选择的PPP项目所在国政治预期稳定，可通过购买中国出口信用保险公司海外投资保险（简称“中信保投资保险”）的方式降低PPP项目可能出现的政治风险。

二、优先选择成熟PPP项目领域

国内PPP项目实施中，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施等七个领域是我国最早实践推行的项目类型，政府和投资企业对该领域类项目运作相对熟悉，项目收费相对稳定，通过项目本身收费基本能覆盖项目建设、运营投入及最低投资收益，对项目运营财政缺口补贴不存在或基本不存在依赖性，项目落地率高；除上述七个领域之外的旅游、养老、医疗卫生等领域纯公益类项目，项目运营中无或基本无项目收费，需要财政可缺口补助数额较大，推进较为缓慢。因此，对于某一PPP项目，必须对其领域进行分析，甄别收费是否有足额。

国内企业投资国际PPP项目时，也要对其领域进行分析。据现有数据统计，中国对沿线国家直接投资的产业领域也呈现异质性，能源是中国对“一带一路”相关国家直接投资规模最大、最为重要的产业领域；交通运输也具有重要地位，其投资规模仅次于能源类投资；此外，作为信息基础设施建设的一部分，电信等技术类投资也是中国对“一带一路”相关国家直接投资较为重要的产业领域之一。能源类、交通运输类和技术类的项目因投资收益较好，并且PPP领域的操作较为成熟规范，建议企业投资PPP项目时优先选择，其他领域进入时则要相对慎重。

第三、重视项目财务分析，做好项目收益测算

根据财政部【财金（2014）113号】文件规定，国内PPP项目实施有项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，在项目识别和项目准备阶段需完成“一方案两论证”（即项目实施方案、物有所值论证和财政承受能力论证）工作。根据项目实务，对于此项工作投资企业一般都会有不同程度的介入，尤其是社会资本自提方式启动的PPP项目，前期项目实施方案基本由社会资本编制完成，因此，社会资本对项目的理解和认识会比较深刻。国际PPP项目投资入前大多已完成项目立项，国内投资企业介入的时间较晚，因此在项目规划阶段，投资企业更应加强项目调研和了解，充分重视项目财务分析，做好投资和收益测算。

为实现上述最终目的，给投资企业提出以下三个具体建议：1）旗帜鲜明地强调项目的财务可行性和商业吸引力，切忌介入政治意义大而财务可行性却非常糟糕、商务风险极大的PPP项目；2）不要仅提留在东道主国政府提供的数据基础上开展工作，要聘请专业人员和团队，全面采集数据并搭建生命周期的财务模型；3）采用动态的视角来评估融资成本及投资回报，并将各种风险溢价因素纳入项目财务模型进行整合评估，避免采用简单粗陋和静态投资分析的方法去评估项目。

第四、合理分配风险，增强契约意识

PPP 模式强调政府方和投资企业合作关系的长期稳定性，以风险最优分配为核心，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考了政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府方和企业方之间进行合理进行分担。在整个PPP项目全生命周期内，风险分配的原则就是按照成本最低，控制力原则，即哪个主体更容易控制即由哪个主体承担。国内PPP项目和国际PPP项目风险分配的原则完全一致， PPP项目的政策风险、征地拆迁风险、当地社会治安等风险均应当地政府承担，并且该类风险承担的原则和分配应具体体现在《PPP项目特许经营权协议》之中。

 另外，国际PPP项目必然涉及融资安排，PPP项目融资的风险应由投资企业（或成立后的SPV）承担。在中国金融机构资本实力日趋强大、中国成为全球第二大经济体之后，境外项目东道国政府对中国企业PPP项目的融资能力会有相当的期待，作为投资企业对此应明确认识和安排，在PPP项目规划阶段就要制定出项目融资方案。投资企业可以考虑和国内银行、基金等金融机构联合体投标参与某国际PPP项目，这样的组合既可以提供投资企业的竞争力，也便于整合资源落实后期债权融资。为顺利实现项目未来融资交割，投资企业要给东道国政府提出融资支持的要求，比如，股权锁定期内允许财务投资人以股权融资方式进入SPV公司；允许在债权融资阶段以资产抵押、股权、特权经营权质押等方式提供担保，甚至还可提出由东道主国政府出具还款保证等。担保措施的组合使用，有利于项目迅速融资，降低投资企业的融资成本，分散投资企业风险。

第五、选择仲裁解决争议机制，仲裁条款要具体

PPP项目合同究竟属于民事合同还是行政合同，国内曾有过争论。2015年10月28日，最高人民法院就上诉人辉县市人民政府与被上诉人河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷管辖权异议一案，做出（2015）民一终字第244号民事裁定中将BOT模式的政府特许经营协议定性为民商事合同；2017年3月涉案金额约110亿元惠州海洋生态公园项目特许经营权协议纠纷案件，广州市高级人民法院已正式作为民商事案件立案。PPP项目合同属于民商事范畴，发生争议应通过仲裁或诉讼解决已达成共识。因仲裁解决争议机制的非政治化、灵活便捷、保密性强等优点，社会资本方多约定采用仲裁的方式解决合同争议。中国企业投资一带一路沿线国PPP项目，也应尽可能在《PPP项目特许经营权合同》等相关协议中选择国际仲裁作为争议解决机制。

但基于国家主权豁免原则，如项目东道主国不是《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》（简称《华盛顿公约》）签约国，则国际仲裁机构对该国无仲裁管辖权；如项目东道主国不是《承认及执行外国仲裁裁决公约》（简称纽约公约）签约国，则仲裁裁决后无法执行。值得欣慰的是，截止到2015年11月，中国和“一带一路”国家中的55个国家已加入了联合国《纽约公约》，仲裁裁决可以得到较广泛的执行，上述基于国家主权豁免原则派生的仲裁执行的问题在“一带一路”沿线国家已基本得到解决。投资企业为防止政府方通过仲裁管辖豁免权免除执行合同义务，建议选择仲裁时在仲裁条款中明确政府方不享有司法豁免权。同时，为保证仲裁裁决的结果的公正性，投资企业在《PPP项目特许经营权合同》等相关协议中设置仲裁条款，应选择我国或第三国的国际知名仲裁机构按照现行通常的仲裁规则进行仲裁，同时对仲裁庭的组成、仲裁员的权利义务、仲裁员的回避、仲裁语言等也要做出倾向性约定。

【结束语】

“一带一路”是影响深远的世纪性筑梦工程，国内企业一定抓住千载难逢的历史机遇，借力“一带一路”战略的东风，熟悉和掌握国际规则，学会用法律思维和方法与PPP项目东道主国及各方主体博弈，保护企业投资权益，并致力于通过PPP投资将中国资本、中国技术、中国标准推向海外市场，为世界经济发展做出更大贡献。

【作者简介】

胡山峰，北京德和衡律师事务所合伙人，执业律师，PPP与金融业务中心副主任、法学硕士，政府法制专家库专家、PPP项目评审专家。该律师专注基础设施和地产金融十余年，2014年8月组建德衡集团PPP项目团队。PPP项目团队可以在项目实施方案编制、项目物有所值论证（含定量）、交易架构设计、合同体系构建、项目合同审查谈判、融资方案设计执行、项目公司的设立、项目公司绩效考核等方面，为PPP项目实施机构及投资方提供全方位咨询服务。PPP项目团队已取得众多业绩，在海绵城市、综合产业园区、保障性安居工程等基础设施建设领域；地下综合管廊、城市污水、垃圾处理、供电供暖等公共服务设施领域；高速公路、城际铁路、地铁、机场等公共交通领域积累了丰富的经验和业绩。