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胡山峰:政府如何扫清PPP项目八大雷区

作者:德和衡(石家庄)    发布日期:2017-07-31 18:02:29

 

2014年下半年至今,国务院、财政部、发改委等各部门连续发文鼓励和推广PPP。截止至本文发布之日,财政部上线的PPP综合信息平台登记的全国各类项目已达6999个,其中20%已完成政府采购,20%已完成前期论证和项目实施方案编制即将采购,各级政府在PPP大潮中别无选择,只能义无反顾,勇往直前。
PPP项目体量大,周期长,涉及到的行业和专业知识复杂,无异于风险密布的“地雷区”,如何识别并扫清地雷,一路前行。笔者据多个项目操作和评审经验,特指出政府关注的十大雷区,已与业内人士分享。
雷区一:项目选择
财政部文件中规定,交通、道路、市政、卫生、养老等十三个行业可采取PPP模式,但综合分析,传统BOT项目如高速、污水、供热、供水、垃圾处理等市政项目较为可行,医院卫生、养老等行业目前政策或市场盈利模式上存在一定障碍,前景不容乐观。如项目选择错误上来一始就被雷中,项目备案后仅上级政府督导一项就能把政府雷死。
雷区二:项目立项
对于基础设施和公共服务项目,项目立项实行核准制,具体分为项目建议书批复、可行行研究报告批复和项目设计方案批复三个阶段。项目可行性研究报告批复后可申请办理供地、规划等正式手续。 对于拟采用PPP模式的项目,如在未确定实施模式之前即完成项目立项手续,将项目批复在政府授权的公司名下,则有可能已经中雷了。因为从融资和项目安全性考虑,相应的社会资本有可能均要求项目立项在SPV名下,由此项目采取BOOT模式,前期的项目手续要重新来过。
雷区三:评审小组组建
无论通过竞争性磋商还是招投标方式选定社会资本,都要求组建评审小组进行项目评审。评审小组由5人以上单数组成,除有法律、财务、工程专家参加外,还必须由1-2名政府方代表参加,政府方代表和小组专家独立发表意见,对社会资本进行评分,最后出具评审报告。为实现对项目的总体把控和后期项目操作的衔接,政府方一定要派人参加评审小组,最好担任评审小组负责人,如“大撒把”无异于放弃权利,则已离雷区不远!
雷区四:项目公司出资
对于政府而言,采取PPP模式,选择社会资本的首要考虑应为社会资本的出资能力,尤其是首期注册资本的出资更是重中之重,因此,在项目实施方案的项目协议(包括合资协议)中,应重点把握出资时间要特别明确,建议采取固定时间起算15个工作人内完成首期出资;注册资本交纳后增资义务也要刚性的规定清楚。出资增资把握好,合作才有可能长久。结婚连彩礼都不出,婚姻天长地久更是空谈!
雷区五:项目融资
PPP项目融资相对于企业融资而言,优势在于已隔断和政府方的法律关系,政府方承担以出资为限的有限责任,项目公司成立后以项目未来收益本身融资,银行以陆续出台鼓励项目收益质押融资的政策。如社会资本提出政府方担保或已建成的项目公司资产抵押融资,那他就是又给你埋雷了,要当心哟。
雷区六:股权锁定期
政府为保障项目建设和运行的稳定,选定的社会资本包括联合体均要在项目运营稳定前要锁定股权,锁定期有运营三年或五年不等。政府和联合体成员之间股权比例的调整也受到锁定期规则的限制,尤其是锁定期内联合体成员其中一方完成退出股东撤资的情形应引起重大关注,这会导致针对联合体原来资格预审和磋商评审实质落空。
雷区七:政府金股权利
项目采取PPP模式通常要设立项目公司,项目公司设置三会即董事会、股东会和监事会。根据PPP项目合作的精神和原则,政府方和社会资本的股权比例,政府方一般不超过30%,因此,项目公司的董事长由社会资本一方派人参与,同时社会资本方的董事人数会多于政府方人员,这样为防止社会资本方利用董事长身份便利或董事多数原则单方操纵项目公司,应在公司章程中将需董事一致表决通过的重大事项进行列举,同时规定对外的重大合同签署等事项董事长签字前需经董事会一致表决通过。金股金贵,如放弃政府金股的权利,无异于中雷了!
雷区八: 履约保函
为保障项目顺利建设、运营和经营期满移交,政府方会要求社会资本方交履约保函。建设保函、运营保函和移交保函分别和项目建设、运行和移交三个环节一一对应,且履约保函和磋商阶段的保证金相互相应,风险完全闭合。保函要产生担保的法律效力,需由金融机构的省级分行出具,有固定的格式和要求,各支行出具的保函或省行出具的说明、证明等文件均不会替代正式保函。


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